Eurasian News Fairway

Грузинская политика в отношении Абхазии: стратегия или тактика? (часть 2)

Грузинская политика в отношении Абхазии: стратегия или тактика? (часть 2)
Июнь 13
16:39 2012

Еще одной причиной появления Стратегии, возможно, стало заявление представителей ЕС о том, что Евросоюз будет придерживаться в отношении Абхазии политики «вовлечения без признания». Вероятно, тот факт, что вместо традиционного выражения поддержки «территориальной целостности» из уст некоторых европейских чиновников все чаще можно было услышать тезис о «непризнании, но вовлечении» вызвал беспокойство в официальных кругах Грузии. Грузинские власти опасаются, что взаимодействие между Абхазией и ЕС будет способствовать деизоляции Абхазии и укреплению ее самостоятельности. В результате такого взаимодействия может развенчаться создаваемый Грузией образ «черной дыры», «оккупированной территории» с «марионеточным режимом», и, в конечном итоге, будут шириться международные контакты Абхазии. Во всяком случае, грузинское руководство, скорее всего, не видело, каким образом непосредственное взаимодействие ЕС с Абхазией будет работать на грузинскую политику. Поэтому представляется, что грузинская Стратегия – это, среди прочего, попытка перехватить инициативу у ЕС и прочно привязать международные предложения по деизоляции Абхазии к грузинской идее «деоккупации» и «реинтеграции».

Так называемое «Министерство по реинтеграции» пиарило не только «идею» Стратегии, но и процесс ее создания. К обсуждению предварительных вариантов текста привлекались ее потенциальные критики – независимые эксперты, представители грузинских и международных неправительственных организаций. Действительно, последние критически высказались против использования в названии и тексте Стратегии термина «оккупированные территории», поскольку тем самым в документе задавались политические рамки, обесценивающие саму идею восстановления доверия между населением по обе стороны конфликта. Были сделаны и другие содержательные замечания. Создатели Стратегии – представители «Министерства по реинтеграции», учли те из них, которые не затронули основных спорных положений. Так, например, из текста были изъяты не очень уместные для подобного документа исторические экскурсы, но остались ссылки на «Закон об оккупированных территориях» и заявления по поводу намерения вернуть «оккупированные территории» в конституционное пространство Грузии. Тем не менее, незначительные уступки критикам Стратегии дали возможность ее авторам громко заявить, что документ создается при широком и активном участии местных и международных НПО.
Более того, международные представители в кулуарах говорили о том, что Т. Якобашвили, будучи Министром, заверял западных дипломатов в том, что находится в постоянном контакте с абхазскими властями по поводу Стратегии, и что по некоторым вопросам достигнуты определенные договоренности. Официальные представители Абхазии, еще до опубликования текста Стратегии, категорически отрицали свое участие в обсуждении документа, утверждая, что ни о каком сотрудничестве в рамках грузинской стратегии и на основе «территориальной целостности Грузии» не может быть и речи, и что Грузии следует признать новые реалии.
Официально Стратегия была обнародована в январе 2010 г. Примечательно, что первоначальный текст документа был опубликован на английском языке, что подтверждает предположение ряда экспертов о том, что Стратегия в первую очередь предназначалась для западного читателя. Между тем, в документе совершенно четко артикулируется цель грузинских властей — «реинтеграция». Все внешние связи Абхазии должны строго контролироваться Грузией. Любые контакты населения «оккупированных территорий» с внешним миром должны осуществляться только через Грузию, с согласия Грузии или при посредничестве грузинских властей. Деизоляция и улучшение благосостояния населения Абхазии и Южной Осетии ставятся в прямую зависимость от его готовности сотрудничать с грузинскими властями и подчиняться грузинским законам. Предлагая широкое сотрудничество с населением, Тбилиси одновременно сводит к минимуму взаимодействие с официальными властями Абхазии, что может лишь говорить о попытке де-легитимации абхазских органов власти. Фактически предлагается модель переходного периода, когда граждане Абхазии постепенно выводится из правового поля Абхазии и переходят под юрисдикцию Грузии15.
Условием «реинтеграции», согласно документу, является «деоккупация», т.е. вывод российских войск с территории Абхазии, поскольку безопасность, в соответствии со Стратегией, будут обеспечивать международные механизмы «посредством беспристрастных наблюдательных, полицейских и/или миротворческих сил, включая местные ресурсы»16. В несколько более детализированном «Плане действий по Стратегии вовлечения» 17 предлагается также создать дополнительный контролирующий механизм — так называемый «Фонд Доверия», призванный консультировать доноров по поводу приемлемости и желательности финансирования тех или иных проектов в Абхазии.
Представляется, что грузинские власти ничем не рисковали, если бы полностью вывели Стратегию из политических рамок и объявили своей единственной целью сотрудничество для восстановления доверия. Если это и не прибавило бы оптимизма на абхазской стороне (грузинская повестка дня слишком очевидна, а уровень доверия между двумя обществами практически нулевой), то, по крайней мере, принесло бы грузинским властям дополнительные очки в глазах международных наблюдателей. Однако грузинскому руководству, обеспокоенному появлением некоторого «брожения» в международных кругах по поводу целесообразности установления контактов с Абхазией18, показались недостаточными ограничительные и запретительные положения «Закона об оккупированных территориях» и «Стратегии по вовлечению». Вслед за ними появились Правила работы (Modalities)19 для международных организаций в Абхазии и Южной Осетии. Смысл Правил заключается в том, что любая деятельность международных организаций в Абхазии и Южной Осетии должна тщательно согласовываться с грузинским руководством, которое фактически оставляет за собой право запретить деятельность той или иной международной организации. Более того, требуется не только согласование с «Министерством реинтеграции» на стадии формулирования целей и приоритетов предполагаемых проектов, но и периодическая отчетность перед грузинскими чиновниками со стороны донорских организаций (каждые 6 месяцев). Если же тот или иной проект предполагает выезд на Запад представителей из «оккупированных территорий», то организовать его можно будет только на основе «нейтральных» проездных документов (имеются в виду документы, выданные Грузией).
Обсуждение Правил на стадии их подготовки впервые вызвало консолидированный протест дипломатов, донорских организаций и международных НПО, а также местных грузинских организаций.20 Грузинским чиновникам на закрытых встречах недвусмысленно дали понять, что Правила нарушают международные нормы, касающиеся деятельности международных организаций, противоречит духу свободного сотрудничества и ограничивает гражданский активизм. К сожалению, критика со стороны официальных международных представителей была, как и прежде, не публичной и поэтому, вероятно, не была воспринята грузинскими властями как предупреждение, за которым могут последовать определенные санкции. Вместе с тем, полностью проигнорировать мнение официальных международных институтов грузинское руководство также не могло. Кроме того, возможно, авторы Правил считали документ слишком резонансным, чтобы полностью отказаться от него, не потеряв при этом лицо. В результате документ был все-таки утвержден правительством Грузии, но с определенными корректировками. Однако донорские организации настояли на том, чтобы через 6 месяцев грузинские власти еще раз вернулись к обсуждению документа. Складывается впечатление, что Правила не работают в том режиме, в каком предполагалось изначально, и чиновники, учитывая негативное восприятие документа западными организациями, не слишком педалируют вопрос его строгого соблюдения.
Вместе с тем, усилились нападки грузинских властей на отдельные международные НПО, работающие в Абхазии и Грузии. Эти МНПО воспринимаются и грузинскими и абхазскими гражданскими организациями как нейтральные, не занимающие политическую позицию одной из сторон конфликта. Однако именно непредвзятость данных организаций вызывает недовольство грузинских властей. Нападки на эти организации могут быть признаком того, что ценой вынужденного отхода грузинских властей от строгого соблюдения «модальностей» и «сохранения лица» будет выдавливание из региона «неугодных» международных организаций и попытка маргинализации грузинских активистов, занимающихся проблемами конфликта.
Кроме того, создается впечатление, что среди европейских советников грузинского «Министерства по реинтеграции» и представителей некоторых международных НПО, базирующихся в Тбилиси, активную роль играют фактические лоббисты интересов Грузии, продвигающие на Западе грузинскую политику и, тем самым, подрывающие и без того ограниченные возможности для трансформации конфликта. Усилия лоббистов, по всей вероятности, приносят свои маленькие «плоды». Возможно, не без участия таких «советников», например, Германский МИД отказал некоторым немецким НПО в финансировании на основании того, что они предварительно не согласовали свои проекты с грузинским «Министерством по реинтеграции».
В целом же переход Т. Якобашвили – автора Стратегии и прочих сопутствующих документов, на другую должность некоторые наблюдатели расценивают как провал грузинской Стратегии, которая, с точки зрения, по крайней мере, абхазских экспертов, с самого начала не имела шансов на успех в силу того, что была абсолютно оторвана от реальности. С абхазской точки зрения, Стратегия уместна скорее для регионов Грузии (каковой Абхазия не является), например, для Джавахетии, имеющей иную историю взаимоотношений с Тбилиси. Поэтому предложение о помощи в преодолении изоляции, основанное на идее о том, что Абхазия — «неотъемлемая часть» Грузии, особенно после августа 2008 г. воспринимается если не как профанация, то, по крайней мере, как вызов.
Тем не менее, судить о том, насколько эффективна грузинская Стратегия, видимо, следует исходя из ее настоящих целей. Очевидно, что «восстановление территориальной целостности» («реинтеграция») перешла для грузинского руководства (и общества) в силу известных обстоятельств в разряд долгосрочной перспективы. Опасаясь дальнейшего признания Абхазии, власти Грузии, вероятно, видят в качестве краткосрочной цели изоляцию Абхазии и ее маргинализацию в глазах международного сообщества. Возможно, что на самом деле Стратегия отвечает лишь пропагандистским целям, и ее авторы хорошо понимают, что помимо пропаганды других функций она выполнить не может. Представляется, что грузинскому руководству необходимо также снять с себя ответственность перед собственным обществом за «потерю» Абхазии. Оно предъявляет обществу «мирный план», а ответственность за то, что идея «не работает», всегда можно возложить на Россию. Грузинское руководство не может не понимать, что идея «реинтеграции» ничего, кроме протеста со стороны Абхазии не вызовет. Но в этом случае, абхазская сторона разделит с Россией «ответственность» за провал грузинской «мирной» инициативы. Возможно, грузинские руководители считают, что в любом случае они останутся «в выигрыше». Если Абхазия пойдет на сотрудничество в рамках Стратегии, то Грузия постепенно «откроет» для себя Абхазию, так как все контакты с внешним миром будут осуществляться с одобрения Тбилиси и в грузинском правом поле. Если же Абхазия откажется взаимодействовать («вовлекаться») на грузинских условиях, то Тбилиси будет добиваться ее международной изоляции, ссылаясь на «Закон об оккупированных территориях» и Правила для деятельности международных организаций «на оккупированных территориях».
Думается, что если заявленная в отношении Абхазии европейская политика «взаимодействие без признания» останется на бумаге вместо того, чтобы обеспечить прямые контакты Европы с Абхазией, или если грузинским властям удастся навязать европейцам предварительные условия (помимо «непризнания») и дискредитировать европейскую инициативу в глазах абхазского общества, привязав ее к грузинской Стратегии, то уместно будет говорить о том, что попытка изолировать Абхазию оказалась эффективной. При этом перспективы на урегулирование конфликта и улучшение отношений между двумя обществами станут еще более призрачными.
Позиция Грузии основана на ряде опасений, которые, однако, противоречат друг другу. С одной стороны, руководство в Тбилиси боится «ползучего» признания Абхазии и пытается изолировать ее от западного мира. С другой стороны, власти Грузии опасаются усиления позиций России в регионе, но при этом сами создают препятствия для расширения присутствия ЕС, в частности, в Абхазии. Последовательность в этой позиции можно увидеть в том случае, если допустить, что Грузия рассчитывает на углубление противоречий в безальтернативных для Абхазии отношениях между Сухумом и Москвой и, как следствие, ожидает постепенного «дрейфа» Абхазии в сторону Грузии.
Несмотря на непростой характер выстраивания отношений с гораздо более мощным и практически единственным союзником в условиях частичного признания, абхазское общество считает Россию гарантом своей безопасности. Грузия является главным противником права Абхазии на самоопределение, и поэтому именно в ней Абхазия видит источник угроз, как политических, так и военных. Для того, чтобы обеспечить себе гарантии безопасности в виду этих угроз, Абхазия вынуждена передать России ряд полномочий21, в первую очередь, в военной сфере и в сфере охраны границ, сталкиваясь при этом с необходимостью искать баланс между интересами внешней безопасности и необходимостью укрепления своего суверенитета.
Порой болезненный процесс становления российско-абхазского партнерства, возможно, порождает в Грузии ложные надежды на то, что Абхазия сама захочет вернуться «в лоно Грузии», когда осознает все вызовы, связанные с асимметричностью абхазо-российских отношений. На самом деле, в абхазском обществе «возвращение» в Грузию как альтернатива союзническим отношениям с Россией вообще не рассматривается. Возможно, однако, что Тбилиси понимает, что Абхазия для Грузии потеряна, и реальных перспектив для «реинтеграции» нет. В этом случае тезис о том, что Россия обязательно поглотит Абхазию, помимо сомнительного «морального» удовлетворения может лишь послужить неким «оправданием» перед грузинским обществом за то, что грузинские власти не в состоянии выполнить свое обещание встретить Новый Год в Абхазии.22
Выводы и рекомендации.
Представляется, что подход официального Тбилиси в отношении конфликта с Абхазией носит скорее утилитарный характер, в нем доминируют краткосрочные цели, а те или иные решения и тактические ходы ориентированы, в первую очередь, на укрепление власти нынешнего руководства. Естественно, что при таком подходе трансформация конфликта не является приоритетом.
Изменение существующей парадигмы потребует определенных шагов от всех сторон, вовлеченных в конфликт и его урегулирование:
В первую очередь, следует отказаться от политики отрицания наличия собственно грузино-абхазского конфликта. Принятие «Закона об оккупированных территориях» и лоббирование грузинскими властями в различных международных институтах резолюций по «оккупированным территориям» только усугубляют конфликт, еще более отдаляя перспективу его урегулирования.
Грузинские власти должны признать, что конфликт невозможно урегулировать без участия Абхазии. В этом плане должен быть переосмыслен формат Женевского процесса, в котором участники сегодня представлены в личном качестве. Изменение формата усилило бы ответственность сторон за процесс и его результаты.
Важным вкладом в построение доверия между сторонами может стать не явно политизированная грузинская Стратегия, а подписание соглашения о неприменении силы между Тбилиси и Сухумом. Требование Грузии о заключении подобного договора между Грузией и Россией не должно подменять необходимость подписания соглашения с Абхазией.
В абхазском обществе укрепляется мнение, что конфликт с Грузией после войны в августе 2008 г. и признания независимости Абхазии со стороны России исчерпан. Однако такая постановка вопроса не позволяет адекватно оценить все вызовы, с которыми абхазское государство сталкивается в настоящий момент и, возможно, будет сталкиваться в будущем. Поэтому необходима внутренняя общественная дискуссия о том, что включает в себя понятие «устойчивого мира», и какова цена неурегулированности конфликта.
Грузинская Стратегия создает проблемы для политики ЕС по взаимодействию с Абхазией, ограничивает ее возможности. Она дискредитирует в глазах абхазского общества европейскую инициативу, увязывая европейское взаимодействие с грузинской идеей реинтеграции. Международному сообществу необходимо понять, что Стратегия, наряду с «Законом об оккупированных территориях» и Правилами для международных организаций, выполняет деструктивную функцию с точки зрения трансформации конфликта. Важно, чтобы стратегия ЕС была четко артикулирована как самостоятельная инициатива, не ставящая своей целью «восстановление территориальной целостности» Грузии. Мы имеем дело с ситуацией, когда инициатива по деизоляции должна исходить от третьих сил, а не от Грузии и не через Грузию. Все, что предлагает официальный Тбилиси в качестве «мер доверия» нивелируется тезисом о «реинтеграции», вызывая отторжение и недоверие с абхазской стороны. Поэтому стратегия ЕС не должна быть обусловлена согласием Абхазии «вовлекаться» в рамках грузинской Стратегии. Попытка навязать Евросоюзу представление о том, что стратегия ЕС является лишь дополнением к грузинской Стратегии, на практике приведет лишь к сокращению и без того узкого пространства для международного присутствия в Абхазии.
Стратегия ЕС не должна ставить во главу угла своей политики создание условий для сотрудничества между Абхазией и Грузией. Скорее, приоритетом должно стать открытие каналов для коммуникации Абхазии с Европой, со странами Черноморского бассейна, Южного Кавказа, что, в свою очередь, создаст более благоприятные условия для взаимодействия между Абхазией и Грузией. Не следует ожидать сотрудничества там, где нет реальной потребности. Примером сотрудничества на основе реальных нужд сегодня являются взаимодействие по ИнгурГЭС и пятисторонняя комиссия по предотвращению инцидентов. Необходимо определиться с реалистичными и конструктивными задачами, отказавшись, для начала, от репрессивных мер.
Грузинская Стратегия написана таким образом, чтобы включать в себя практически все возможные виды коммуникации Абхазии с западным миром. Это, по всей вероятности, сделано для того, чтобы скомпрометировать любые самостоятельные попытки Абхазии взаимодействовать, в частности, с ЕС. Понимая это, и власти и оппозиционные силы в Абхазии не должны «подыгрывать» грузинским властям, закрываясь от контактов с международным сообществом и не желая разбираться в нюансах европейской политики.

Гаджи Салимханов,
Баку

Об авторе

Салимханов Гаджи

Салимханов Гаджи

Связанные статьи

Поиск

без комментариев/no comments

Архив статей по датам

Ноябрь 2017
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
« Окт    
 12345
6789101112
13141516171819
20212223242526
27282930  

Подписка на новости

Введите адрес вашей электронной почты, чтобы подписаться на этот блог и получать уведомления о новых записях.