Eurasian News Fairway

Россия — НАТО: возможности сотрудничества (часть II)

Россия — НАТО: возможности сотрудничества (часть II)
Декабрь 12
12:00 2003

Продолжая ранее поднятую на «Региональном Информационном Фарватере» тематику взаимоотношений РФ с Северо-Атлантическим Альянсом (статья «Россия-НАТО: возможности сотрудничества (часть I)» от 3 ноября 2003 г.), хотелось бы высказать ряд дополнительных соображений на эту тему…

Политическое сотрудничество в рамках постоянно действующего Совета «Россия — НАТО» следует укрепить учреждением новой программы военного сотрудничества. Это было бы вполне логичным шагом с учетом новых политических рамок упомянутого сотрудничества. Основные аргументы:

1. «РФ-НАТО» как особый институт сотрудничества, а также особые задачи в его рамках, требуют особого института военного партнерства.

2. Без эффективной программы военного сотрудничества вряд ли можно обеспечить успех сотрудничества политического, учитывая сохраняющиеся структуры взаимного сдерживания.

3. Участие России в ПРМ вряд ли стало бы эффективным, поскольку сама программа ориентирована преимущественно на сближение не-натовских государств со стандартами НАТО. (В соответствии с Планом действий по подготовке к членству в НАТО, странам-кандидатам предложено ориентироваться при участии в ПРМ на направлениях, связанных с членством). Взаимодействие же Россия — НАТО может основываться на принципах взаимодополняемости и совместимости (что, конечно, отнюдь не исключает стандартизацию по взаимному согласованию).

4. История (не)участия России в ПРМ является весомым политико-психологическим мотивом для концентрации усилий РФ и НАТО на новой программе взаимного военного сотрудничества.

Новые институты партнерства «РФ-НАТО» должны быть по возможности транспарентными и открытыми, что является важным условием для развития отношений России с другими партнерами, особенно в СНГ. Возможно, наша страна могла бы, в частности:

1) ставить своих партнеров в известность о своих политических намерениях в рамках отношений Россия — НАТО;

2) по соглашению с Альянсом проводить брифинги и предоставлять информацию о работе совместных органов;

3) по согласованию с партнерами в СНГ (ДКБ) информировать Брюссель и, возможно, проводить по их поручению консультации;

4) обеспечить возможность партнерам России и НАТО ассоциироваться с принятыми общими позициями, решениями и принимать участие в их реализации;

5) принципы открытости для участия третьих стран должны распространяться и на новую программу военного сотрудничества Россия — НАТО (это к тому же обеспечит взаимодополняемость между ней и ПРМ).

Политическое руководство РФ в последнее время все чаще говорит о том, что прогресс российско-американского и, в целом, российско-натовского диалога снимает существенные барьеры для развития сотрудничества в вопросах безопасности и обороны по линии Россия — ЕС. Наряду с новыми возможностями в Европе возникли также и дополнительные мотивы для этого. Во-первых, новые реалии, в том числе разворот Соединенных Штатов к России, требовали и от ЕС шагов по активизации сотрудничества с ней в вопросах борьбы с терроризмом и в сфере европейской безопасности в целом. Во-вторых, в Европе вновь появилось беспокойство, что новое качество отношений между РФ и США может обернуться относительным ослаблением европейских позиций в политике и того, и другого партнера.

В результате уже на брюссельском саммите «Россия-ЕС» (3 октября 2001 г.) были предприняты дополнительные шаги по развитию сотрудничества в сфере безопасности и обороны. Вполне естественно, что стороны включили в него борьбу с международным терроризмом и приняли в этой связи специальное Совместное заявление.

Но, наряду с этим, были приняты решения о дальнейшем институциональном развитии сотрудничества и о придании ему оперативного характера. В частности, достигнута договоренность о подключении к консультациям с Россией Комитета по политическим вопросам и безопасности ЕС, включая ежемесячные встречи между «тройкой» КПБ и Россией.

Саммит же «ЕС-Россия» (29.05.) зафиксировал стремление сторон к значительному углублению партнерства по вопросам безопасности и в урегулировании кризисов. Намечены перспективные сферы практического взаимодействия, включая возможное использование Евросоюзом российских широкофюзеляжных транспортных самолетов и участие России в полицейской миссии ЕС в Боснии и Герцеговине.

Однако возможности активизации относительно самостоятельной линии связи Европа (ЕС) -Россия существенно ограничены.

Прежде всего, становится все более очевидной (особенно после 11 сентября 2001 года) несостоятельность проекта ЕПБО. Во-первых, оперативный спектр применения сил быстрого реагирования ЕС довольно ограничен даже в том, что касается петерсбергских задач. Во-вторых, в Европе растет понимание, что удельный вес этих задач в обеспечении безопасности и стабильности, а также в оперативном отношении существенно снизился. В-третьих, политическая самостоятельность ЕС при проведении антикризисных операций весьма иллюзорна, учитывая зависимость от опоры на НАТО. В-четвертых, резко усилившийся в этих условиях скептицизм в отношении ЕПБО — не только со стороны США и НАТО, но и самих стран ЕС — существенно ухудшает перспективы ее развития. С учетом этого, становится предельно ясным, какое содержание стоит за формулой, определенной последним саммитом ЕС- Россия в качестве основы их дальнейшего сотрудничества: «Диалог в области ЕПБО будет, в целом, вестись с учетом прогресса, достигнутого ЕС».

Наряду с ограниченностью потенциала ЕПБО, отношения Евросоюза с Россией по этой линии могут испытывать возрастающий дефицит политической воли для их развития. Российский МИД уже три года настойчиво стучится в двери ЕС с предложением практического взаимодействия с ЕС в вопросах европейской безопасности и кризисного урегулирования (что могло бы стать существенным фактором возрастания роли ЕС и ЕПБО). Очередная попытка была предпринята Президентом В.Путиным, предложившим партнерам принять специальный совместный План действий в сфере ЕПБО.

Не встретив заинтересованности со стороны ЕС, Россия также может снизить свой интерес и поддержку данного проекта, отдав предпочтение развитию двусторонних отношений с приоритетными европейскими партнерами. Европейцы, в свою очередь, с учетом нового спада в становлении ЕПБО и, напротив, укрепления других каналов сотрудничества с РФ в сфере безопасности, могут сделать ставку на них, по крайней мере, в среднесрочной перспективе. Наиболее приемлемым институтом для этого может стать НАТО. К этому следует добавить, что новые члены Альянса в вопросах безопасности неизбежно будут ориентироваться преимущественно на него (и США), являясь если не потенциальным «троянским конем» для ЕПБО, то ее «самым слабым звеном».

Однако Евросоюз не может позволить себе и полностью пассивную линию в отношениях с Россией. Во-первых, это противоречит основополагающей цели формирования ЕС собственного измерения безопасности и обороны — заявить о себе как о реальном действующем лице в европейской и международной политике. Во-вторых, с учетом возможного ухода Вашингтона из кризисных европейских зон (прежде всего — с Балкан) европейцы заинтересованы в возможном усилении российского участия в урегулировании. В-третьих, уже заложенные основы и созданные институты сотрудничества ЕС/ЕПБО-Россия задают для его развития необходимую поступательную динамику.

Для нашего государства было бы недальновидно полностью поставить крест на проекте, учитывая: во-первых, желательность развития партнерских отношений с Западом по всем линиям и диверсификации российской внешней политики; во-вторых, общий курс на развитие стратегического партнерства с ЕС; в-третьих, заинтересованность в укреплении политической роли Евросоюза как естественного российского партнера, прежде всего в Европе; в-четвертых, функционально более широкую ориентацию ЕС в сфере европейской безопасности по сравнению с НАТО и возможность сочетать самые разнообразные инструменты, где военный компонент не играет центральной роли; в-пятых, оперативную слабость ЕПБО, что потенциально увеличивает интерес европейцев к военно-техническому сотрудничеству с Россией (дальняя авиация, ПВО, спутниковые системы и т.д.).

Поэтому, признавая ограниченность ОВПБ/ЕПБО, России все-таки не следует ослаблять довольно конструктивную линию на партнерство с ЕС на этом направлении, которой РФ последовательно придерживается. Такая линия означает для Москвы теперь не выбор между партнерами (как это в определенной мере было после Косово), а раскрывает дополнительные возможности (пусть даже не слишком большие, отложенные, во многом инструментальные).

Более того, пора усилить нашу требовательность к партнерам в том, что касается выполнения принятых решений. Достаточно вспомнить, что существенные договоренности, зафиксированные в Декларации саммита Россия-ЕС в октябре 2000 г. как приоритетные задачи, не были выполнены. Так и не были определены модальности участия РФ в операциях под эгидой Евросоюза, с большим запозданием (через полтора года) началось формирование механизма специальных консультаций по вопросам безопасности и обороны. Необходим постоянный мониторинг всех принятых в рамках сотрудничества Россия-ЕС решений и предложений. С учетом нового качества отношений РФ-НАТО в формате двадцати соответствующие коррективы следовало бы внести и в отношения РФ-ЕС. На базе уже созданных структур сотрудничества возможно начать формирование постоянных механизмов для выработки общих позиций, совместных инициатив, которые затем могут привести к совместным или согласованным действиям.

На фоне «кризиса идентичности» структур европейской безопасности особо выделяется деградация ОБСЕ. Политический водораздел между Западом и Россией не исключал ее использование как институциональной основы общеевропейской системы безопасности. Учитывая институциональную аморфность, консенсусный принцип принятия решений, ОБСЕ не может исполнять роль «европейской ООН» (особенно в условиях кризиса самой ООН). Основные функции ОБСЕ все более аккумулируются в других европейских институтах (Совет Европы — гуманитарные вопросы, права человека; расширяющийся Евросоюз — экономическое сотрудничество; НАТО, ДКБ (Россия), ЕПБО — военно-политические аспекты).

Необходимо определиться: 1) нужно ли реанимировать ОБСЕ и зачем; 2) можно ли это сделать и каким образом.

Ответ на первый вопрос должен быть утвердительным, но с одной оговоркой — не прибегать к искусственному продлению жизни. Не следует пытаться «придумывать» для ОБСЕ другие функции и задачи, чтобы поддерживать ее на плаву. Особенно этого следует избегать России, учитывая негативное восприятие прежнего ОБСЕ-центризма. В сфере безопасности можно определить, по крайней мере, четыре области, где страны-участницы Организации могут быть заинтересованы в ней.

Прежде всего, ОБСЕ сохраняет свою значимость как форум общеевропейского диалога. Она может более активно использоваться как инструмент (удобный, но не обязательный) легитимизации решений в сфере европейской безопасности. Организация может представлять удобные рамки для переговоров по конкретным вопросам, в том числе по выработке договоров. Наконец, там, где это будет признано целесообразным, ОБСЕ может исполнять отдельные (ограниченные) задачи в сфере мониторинга кризисных ситуаций и антикризисных действий.

В условиях снижения разногласий между Западом и Россией и укрепления общего курса на партнерство в сфере безопасности совместные институты, в том числе ОБСЕ, также перестают восприниматься как поле или инструмент борьбы. Так, концентрация Организации на восточной зоне, справедливо рассматривавшаяся Москвой как неприемлемое одностороннее давление на нее, может оказаться полезной в контексте нового качества партнерства. Поэтому потенциал ОБСЕ как института диалога и сотрудничества существенно возрастает. Институциональная реформа Организации является абсолютно необходимой для реализации такого потенциала (определение ее содержания является отдельной темой).

Отражением слабости существующей институциональной системы европейской безопасности становится усиление тенденции к относительной ренационализации политики безопасности и международных отношений. Очевидное снижение американского интереса к международным организациям, не исключая «священную корову» — НАТО, неизбежно еще более снижает их потенциал, учитывая лидирующие позиции и глобальную роль Соединенных Штатов.

Это, в свою очередь, заставляет и другие государства искать компенсацию в развитии сложной структуры двух- и многосторонних связей, особое значение среди которых имеют отношения с США. Евросоюз, бережно относящийся к своему проекту ОВПБ / ЕПБО, столкнулся с ситуацией, когда после 11 сентября ряд стран-участниц предпочли сотрудничество вне формальных рамок союза, проведя саммиты в узком составе. В НАТО долгое время не удавалось преодолеть турецкое вето в отношении соглашения с ЕС об использовании ресурсов альянса в операциях под руководством Евросоюза. Компромиссное решение было достигнуто вне формальных рамок Альянса и не на основе переговоров НАТО-ЕС, а в результате американо-английской челночной дипломатии. Соответствующее соглашение отказалась признать Греция, ссылаясь на его нелегитимность.

Россия, учитывая ее неучастие в западных союзах, их относительное ослабление и, напротив, увеличение значения межгосударственных контактов, также активизирует свои адресные двусторонние отношения с США и европейскими странами. Это подталкивает российских партнеров действовать в том же русле, стараясь обеспечить себе передовые позиции на российском направлении политики. Теперь в эту группу вошла и Франция, не желающая отставать от Великобритании и ФРГ. Следует отметить особую значимость договоренности Франции и Росси о создании общего Совета по внутренней безопасности (инициатива Ширака).

Эта тенденция в определенной мере соответствует российским интересам, но в целом ее усиление может оказывать дестабилизирующее воздействие на систему безопасности. Поэтому задача состоит в том, чтобы использовать ситуацию в свою пользу и в то же время ограничить деструктивные эффекты.

Для этого важно:

1. Продолжать активную политику в сфере двусторонних отношений. Россия крайне заинтересована в том, чтобы иметь на Западе особых партнеров, которых она была лишена до последнего времени (хотя даже в годы холодной войны РФ имела особых партнеров в лице США и ФРГ).

2. Не рассматривать систему двусторонних отношений в качестве некоего «компенсатора» сложностей в отношениях с Западом по линии межгосударственных институтов. Это имело бы прямо противоположный эффект (пример — попытка Б. Ельцина в свое время установить «особые» отношения в треугольнике Москва-Бонн-Париж).

3. Система двусторонних партнерств должна позволить, с одной стороны, диверсифицировать российскую внешнюю политику, усилить ее гибкость и адресность; с другой — рассчитывать на западных партнеров как на своего рода политических спонсоров России в отношениях с международными организациями — ЕС, НАТО, ВТО и т.д. (Отношения последних двух лет по линии Россия-Великобритания со всей очевидностью демонстрируют такие возможности).

4. Преференциальными партнерами России могут быть не только ведущие страны Запада, но и другие «особые» государства — например, Греция (как православная страна) или скандинавские страны (нейтралитет, заинтересованность в развитии Северного измерения, в акценте на «мягких» аспектах безопасности) и др.

5. Ограничить тенденцию к ренационализации, во-первых, за счет совершенствования сложившейся институциональной системы безопасности в соответствии с новыми требованиями (Совет «Россия-НАТО» — один из важных шагов в этом направлении). Во-вторых, как это ни парадоксально, путем ее канализации в новые институциональные рамки, (пример — Вышеградская группа, G-8). Однако эти новые институты не должны противостоять традиционным (пример — ГУУАМ / СНГ).

Суммируя, можно сформулировать ряд задач, решение которых следует положить в основу политики России в отношениях с Западом в сфере безопасности:

1. Исходить, в первую очередь, из необходимости обеспечения максимально благоприятных условий для социально-экономической модернизации и демократического развития страны на основе сотрудничества Россия-Запад.

2. Добиваться перевода отношений безопасности на основы взаимности и реального сотрудничества в достижении совместно сформулированных целей и задач.

3. Использовать для этого все имеющиеся институциональные форматы, добиваясь, чтобы они в отношениях с Россией в наибольшей степени были ориентированы на совместные задачи и действия.

4. Не ограничиваясь этим, пытаться формировать новые институты равноправного сотрудничества ведущих игроков на поле европейской и международной безопасности (например, путем институализации G-8; учреждения и легитимизации деятельности контактных групп и органов, например в формате НАТО-Россия-ЕС).

5. В качестве российской инициативы можно выдвинуть идею образования американо-российско-европейской Конвенции по безопасности (по примеру ЕС), которая изучила бы возможности, предложения и выработала бы рекомендации по развитию системы европейской безопасности, основанной на принципах стратегического партнерства и опирающейся как на сложившиеся институты (с учетом их трансформации), так и на новые. В перспективе возможна институализация подобной Конвенции и придание ей организационного статуса и структур.

6. Проводить сбалансированную политику отношений с США и Европой. При этом учитывать, с одной стороны, что именно Европа является нашим приоритетным партнером с точки зрения решения задач модернизации страны и наиболее заинтересованной в демилитаризации отношений с Россией. Но реализация европейского приоритета российской политике невозможно вне трансатлантичекого контекста и при осложнении российско-американских отношений. С другой стороны, российская заинтересованность в развитии партнерства с США, играющими ключевую роль в международной политике и безопасности, не должна приводить к относительному ослаблению европейского вектора России.

7. С учетом особой серьезности проблем безопасности и стабильности на южной периферии России (СНГ) рассматривать сотрудничество с Западом как важное условие их решения. Учитывая общую дестабилизацию в Азии и на Ближнем Востоке, имеющей долгосрочный характер, исходить из взаимной и возрастающей заинтересованности России и Запада в объединении усилий по противодействию этим вызовам.

8. Новые изменения, тенденции и события в сфере международных отношений и безопасности повышают их вариативность. При этом дихотомия «сдерживание-сотрудничество» в отношениях РФ-Запад не только сохраняется, но и является неизбежной в исторической перспективе.

Основная проблема состоит в том, куда будет смещаться баланс и вектор взаимоотношений. Так, Совет «Россия-НАТО» пока является лишь эмбрионом новых отношений равноправного партнерства. Совет еще не зарекомендовал себя в качестве «двадцатки» и многими и в России, и на Западе по-прежнему воспринимается как «19 + 1» по сути, т.е. ментально как «они и мы». Если Совет будет использован как выставочный стенд «нового качества партнерства», не меняя его общего характера российско-западных отношений, Москва быстро потеряет к нему интерес. Пока довольно сложно спрогнозировать, каким образом будет развиваться ситуация. Но совершенно очевидно, что точка невозвращения на пути от сдерживания к стратегическому партнерству пока далеко не достигнута.

Об авторе

Fairway

Fairway

Связанные статьи

0 комментариев

Комментариев пока нет!

Здесь нет комментариев, вы хотите добавить?

Написать комментарий

Написать комментарий

Добавить комментарий

Поиск

без комментариев/no comments

Архив статей по датам

Январь 2018
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
« Дек    
1234567
891011121314
15161718192021
22232425262728
293031  

Подписка на новости

Введите адрес вашей электронной почты, чтобы подписаться на этот блог и получать уведомления о новых записях.